Урок 11
Представительные органы власти.
Представительные органы власти – основной
институт народного волеизъявления. Практически невозможно сделать так, чтобы
непосредственно весь народ принимал решения по всем вопросам, касающимся всего
народа. Из всех форм непосредственного народного изъявления к нашему времени
остался лишь референдум, который применяется крайне редко. История показала,
что самым эффективным является избрание представителей народа, которые
принимают решения от его имени.
Мы будем говорить не обо всех
представительных органах (к ним можно отнести учредительные собрания,
конституционные собрания, съезды, и т.д.)
а о постоянно действующем высшем законодательном органе власти –
парламенте. Мы рассмотрим его работу изнутри, чтобы понять, каким он должен
быть, чтобы стать работоспособным, а не превратился в собрание людей, не
способных придти к общему решению.
История парламентаризма полна драматических
событий и неоценимого опыта. Первый парламент был собран в Англии в 1265 году
как орган сословного представительства, т.е. в его работе участвовали не только
феодалы, но и представители горожан. Английский парламент менялся на протяжении
веков, и процесс его становления внес громадный вклад во всемирный процесс
демократизации.
Первое препятствие для установления согласия
между парламентариями – вопрос о том, кого они представляют. В первые
парламенты входили представители территориальных единиц, а эти территории были
существенно не равны по количеству жителей. Это побуждало представителей
больших территориальных образований требовать для себя больших прав при
голосовании. Данная проблема привела англичан к необходимости сделать парламент
двухпалатным, и эта система принята теперь во всех странах, за
исключением унитарных (о чем мы будем говорить позже).
Одна из палат парламента (ее обычно называют
нижней) избирается от приблизительно равных по количеству избирателей округов,
на которые делится вся страна. Другая (верхняя) включает в себя представителей
территорий, имеющих какое-то право на самоопределение. Такими территориями
могут быть национальные автономии, территории, добровольно вошедшие в состав
государства (штаты в США), территории, имеющие свое представительства по
традиции. Территории могут быть и небольшими по населению, но иметь свои специфические
интересы, и их представительство в парламенте знаменует собой уважение к
принципу учета мнения меньшинства.
В Российской Федерации парламентом является Федеральное Собрание.Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
В современных
парламентах функции палат разделены, они не дублируют друг друга. Нижняя палата
подробно обсуждает и принимает законы. Верхняя палата лишь утверждает или не
утверждает их. Кроме того, она утверждает изменение границ внутри страны, указы Президента о военном
положении, об использовании вооруженных сил, отрешает от должности Президента,
решает ряд других единовременных важнейших вопросов.
Надо отметить, что именно учет мнения
меньшинства, закрепленный в праве, составляет фундаментальный принцип,
характеризующий развитую, полноценную демократию. Простейший принцип
подчиненности меньшинства большинству характеризует лишь начальную, примитивную
форму демократии. На принципе простого большинства невозможно построить
надежное согласие общества. Уязвленное меньшинство дождется своего часа и
жестоко отомстит.
Поэтому в регламентах представительных органов
предусмотрено, в частности, принятие важнейших решений не простым, а квалифицированным
большинством, например, большинством в 2/3 или 3/4 голосов.
Так, например, Государственная Дума России
согласно Конституции принимает квалифицированным большинством в 2/3 голосов так
называемые конституционные законы и закон о введении чрезвычайного положения.
Довольно сложная процедура предусмотрена также для изменения самой Конституции,
что повышает защищенность Конституции от политической конъюнктуры.
Такие правила заставляют большинство
считаться с меньшинством, не входить с ним в острую конфронтацию, добиваться
компромисса путем определенных уступок. Следует помнить, что здоровая,
доброжелательная атмосфера в парламенте оказывает оздоровляющее воздействие на
общество в целом.
Предельным
случаем учета мнения меньшинства является иногда применяемый принцип консенсуса,
т.е. единогласное принятие решения. Этот принцип применяется, в частности при
принятии решений Советом безопасности ООН, имеющим право, например, ввести
международные войска в какую-либо страну. Любая страна, являющаяся постоянным
членом Совета безопасности, имеет возможность наложить вето на столь
судьбоносное решение.
Принцип охраны прав меньшинства проявляется
также в положении о депутатской неприкосновенности. Депутаты не могут
быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (за исключением оговоренных
случаев). Если не действует неприкосновенность, то у властей всегда будет
соблазн привязаться к мелкому проступку или инсценировать правонарушение
неугодного депутата и лишить его возможности высказаться и проголосовать. В
России многие считают, что неприкосновенность депутатов следует ограничить,
поскольку ею многие злоупотребляют (наблюдаются случаи, когда человек стремится
стать депутатом с одной целью: получить неприкосновенность). Во всяком случае,
условия привлечения депутата к ответственности должны быть, по-видимому, оговорены более подробно, нежели в действующей
Конституции.
Важнейшим признаком современного эффективно
работающего парламента является самопроизвольное деление его на партийные
фракции. Фракции – это группы депутатов, договорившихся голосовать по
всем вопросам солидарно. Когда парламент разделен на небольшое количество
фракций (3-4), то обсуждение любого вопроса на сессии проходит без лишних
никчемных разговоров: после выступления по одному представителю от каждой
фракции становится ясен весь спектр
мнений, судьба законопроекта решается быстро. (Независимые депутаты чаще всего
просто не получают слова). Предварительное обсуждение законопроекта во фракциях
позволяет многие вопросы решать, не занимая драгоценного времени сессии. В
каждой фракции находятся специалисты по тем или иным вопросам, именно им
фракция поручает выступить, это повышает уровень профессионализма парламента.
Для тех депутатов, которые принадлежат к
сильным идеологическим партиям, вопрос о принадлежности к фракции решается
автоматически. Представители мелких партий и независимые депутаты вынуждены
либо примыкать к какой-либо близкой по идеологии фракции, либо пытаться
образовать новую фракцию. Обычно в регламенте парламента указывается
минимальное число депутатов, которые могут образовать фракцию. Так, для
Государственной Думы этот порог составляет 35 человек.
Важным фактором
является наличие у фракции аппарата – целый штат работников, отдельные
помещения, множительная техника, средства связи со всей страной, причем все это
оплачивается государством. В период выборной кампании аппарат фракции
превращается в штаб соответствующей партии. Вожделенной мечтой каждой небольшой
партии является иметь свою фракцию в парламенте – это выводит ее на новый
уровень возможностей.
Избирательные системы
Общепринятой в наше время является точка зрения,
что истинно демократические выборы органов государственной власти должны иметь
три обязательных признака: они должны быть а) всеобщими, б) прямыми, в) при
тайном голосовании. Попробуем подвергнуть сомнению незыблемость этих принципов.
Многие считают, что всеобщность выборов
содержит вероятность избрания популистов-демагогов, играющих на низменных
инстинктах толпы. Если общество
характеризуется низким уровнем культуры, если в нем данный исторический момент
весьма заметны нездоровые тенденции, то опасность пагубного для общества выбора
возрастает. Необходимо помнить, например, что Гитлер пришел к власти в
результате именно всеобщего
голосования. Государственные деятели, создававшие первые парламенты в своих странах,
понимали эту опасность и вводили ограничения на участие в голосовании, так
называемые цензы: сословные, имущественные, возрастные, оседлости,
образовательные. С течением времени под натиском демократического движения и
главным образом революций практически все цензы кроме возрастного были упразднены.
Сегодня политик, предложивший ввести какой-либо ценз, даже вполне разумный,
окончит свою политическую жизнь.
Так же выглядит и ситуация с прямыми
выборами. Если президента избирает не прямо весь народ, а, например, парламент,
то выбор будет более квалифицированный. Однако перейти от прямых выборов к
косвенным практически невозможно.
Что касается тайного голосования, то этот
принцип невозможно оспорить. Простой человек, для которого голосование является
гражданской обязанностью, должен иметь гарантии, что он не пострадает за свой
выбор. Поэтому тайна голосования должна быть обеспечена очень строго. При
советской власти в СССР выборы были формально тайными. Однако только формально,
ибо при единственной кандидатуре в бюллетене и необязательности посещения
кабины для голосования тайна раскрывалась в момент голосования.
Вспомним, как проходили выборы в те годы. С утра на
улицах орут громкоговорители. Если ты к этому времени поленился взять
открепительный талон, то придется идти, поскольку уже с обеда к тебе будут
стучаться “агитаторы”, а они чаще всего работают на твоем предприятии, и твой
отказ от участия в голосовании будет зафиксирован. Народ в основном охотно идет
на избирательные участки: там в буфете наверняка можно купить что-нибудь из
дефицита: апельсины, бутерброд с копченой колбасой. Получаешь бюллетень для
голосования и можешь, конечно, сходить в кабинку, стоящую в другой стороне
зала, вычеркнуть хотя бы в знак протеста единственную фамилию, но ведь
это тоже будет зафиксировано, а протест твой никто не услышит. Позорно,
унизительно, об этом нельзя забывать.
В 1989 году, во время выборов народных депутатов
СССР, возникшие к тому времени неформальные группы отчаянно боролись с
избирательными комиссиями за то, чтобы кабинки для обработки бюллетеня
располагались так, чтобы все избиратели вынуждены были проходить через них. Это
в итоге позволило получить в Петербурге
сенсационный результат: все партийные чиновники, чьи фамилии в бюллетенях были
единственными, не набрали нужного количества голосов.
У людей следующих поколений может возникнуть вопрос: «А почему в бюллетене
была только одна кандидатура? Что мешало гражданам выдвинуть альтернативу?»
Причиной был не только страх, пронизавший все общество во время большевистского
террора и сталинских репрессий, не только в том, что уже просто не находилось смельчаков. Существовало еще два
механизма, закрепленных законодательно и препятствовавших выдвижению
несанкционированных кандидатур.
1. До 1998 года кандидаты выдвигались только предприятиями. Т.е., жители
не имели права собраться и выдвинуть свою кандидатуру. На предприятии же, как
уже говорилось в главе о советском тоталитаризме, люди были в слишком большой
зависимости, чтобы противоречить администрации и парткому.
2. Окончательное решение о кандидатах, внесенных в бюллетень, принимало окружное
избирательное собрание, формировавшееся из «представителей производственных
коллективов». В 1989 году эти органы показали, наконец, для чего они
предназначены. Они отметали тех кандидатов, которым все же удалось выдвинуться
через предприятие или собрание по месту жительства.
Как видим, чисто, казалось бы, процедурные моменты могут обернуться
крупнейшими политическими итогами. Поэтому необходимо понимать смысл этих
вещей, кажущихся порою скучными и ненужными. Кто-то сказал: «Демократия – это
процедуры». А в Конституцию следовало бы добавить строчку о том, что
голосование должно быть тайным и альтернативным.
Мажоритарная и пропорциональная избирательные
системы. Обе эти системы применяются при выборах
Государственной Думы России. В Думе 450 депутатских мест.
Половина депутатов избираются в 225 примерно равных по населению
территориальных округах (мажоритарная система), другая половина Думы – по
спискам избирательных объединений (партий) в едином федеральном округе
(пропорциональная система).
Если смысл мажоритарной системы предельно прост (равные округа дают в Думу по одному депутату), то смысл пропорциональной системы нуждается в разъяснении, тем более, что иногда раздаются голоса за отмену этой системы как ненужной.
Представим себе, что население
некой страны по своим политическим симпатиям делится на две части, причем,
скажем, демократов в стране 49%, а республиканцев –51%. Притом соотношение
голосов в каждом округе страны остается постоянным – 49:51. Если парламент
избирался бы исключительно по мажоритарной системе, то в каждом округе побеждал
бы республиканец, и в нижней палате не была бы представлена почти половина
населения страны.
Это утрированный пример, он приведен для того, чтобы показать, что мажоритарная система, когда из всех кандидатов округа в парламент проходит только один, не обеспечивает права меньшинства.
В пропорциональной системе избирательное объединение (партия) получает количество мест, пропорциональное количеству избирателей, отдавших за него голоса. Т.е., партия, получившая хотя бы 5% голосов избирателей по стране, в нашей Думе получит минимум 225 х 0.05 = 11 мест. Она будет представлена в парламенте, она получит парламентскую трибуну, она будет иметь возможность убеждать и остальных парламентариев и все население в своей правоте.
В приведенном примере, если проверить подсчет,
получается не 11, а 11.25 мест. Но место не делится, и вот из-за этой
арифметики и вводится алгоритм деления мест, причем самым главной частью этого
алгоритма является «барьер», в российском случае – 5%-ный. В парламент попадают
лишь объединения, преодолевшие 5%-ный барьер. 225 мест делятся уже между ними
пропорционально полученным голосам.
Очень показательными являются результаты выборов
1995 года, когда впервые была применена пропорциональная система с 5%-ным
барьером.
Многие политики либерального крыла тогда предпочли
не присоединяться к единственной существовавшей еще с 1993 года партии Егора
Гайдара «Демократический выбор России», а образовать свои собственные избирательные
объединения. Так сделали Б.Федоров, И.Хакамада, В.Лысенко с Э.Памфиловой,
С.Шахрай, К.Боровой, В.Савицкий. Там, где следовало иметь одно избирательное
объединение, возникло не менее семи.
Всего в выборах участвовало 43 избирательных блока.
И только четыре из них сумели преодолеть 5%-ный барьер: Коммунистическая партия
(22%), партия Жириновского (11%), партия В.Черномырдина (10%) и «Яблоко» (6%).
При этом за них в совокупности проголосовало 50% избирателей.
После перераспределения коммунисты получили в этой
половине Думы 98 мест, еще 59 мандатов они получили по одномандатным округам
(это составляет 26% голосов «одномандатников). Итого – 157 мест, или 35% (!!)
голосов. С таким весом уже можно заблокировать любой конституционный закон.
Фактически же, если учесть Аграрную партию и значительную часть «независимых»,
коммунисты контролировали практически половину голосов Государственной Думы.
Через полгода те же избиратели избрали президентом
Б.Н.Ельцина, провозгласившего антикоммунистический курс. Четыре года прошли в
решительном противостоянии Президента и парламента, для реформ в России это
были потерянные годы.
Однако горький опыт был учтен и
политиками и избирателями. В 1999 году «пропало» уже не 50, а лишь 18% голосов
избирателей.
В заключение несколько слов о количественном составе представительных
органов. По определению он может быть любым, однако политологи попытались
выяснить, каково оптимальное число депутатов. Для этого они проанализировали
опыт парламентаризма. Выяснилось, что в огромном большинстве случаев число
членов парламента образует определенную закономерность в зависимости от числа
избирателей. Число депутатов приблизительно равно кубическому корню из числа
избирателей. Разумеется, это не является обязательным законом, это – лишь
итог интуитивного осознания обществом этой проблемы. Тем не менее, может быть,
неудачная работа ЗАКС Петербурга, где сейчас 50 депутатов, является следствием
нарушения данной закономерности, поскольку «закон кубического корня»
подсказывает для Петербурга число 130 депутатов.
Избирательные комиссии. Избирательная кампания: лидер, команда,
ресурсы.